天津食品调料联盟

实务 找准问题,从六个方面推进食品安全综合执法

食药法苑2019-05-14 16:20:58

从三聚氰胺到“瘦肉精”,从“染色馒头”到“地沟油”,层出不穷的食品安全事件使我们国家的食品安全问题受到了前所未有的关注。食品安全的症结何在?该如何确保食品安全?现在以《食品安全法》为核心的,食品安全管理法律体系已经基本完备。问题是如何执行、落实法律。从近几年发生的食品安全事件可以看出:三聚氰胺奶粉、地沟油、毒馒头、瘦肉精,都不是存在一两年时间,为什么没有被查出?笔者认为,应切实加强和改进执法方式,实施食品安全综合执法。

一、食品安全执法存在的问题

近年来,各级政府不断加大食品安全监管力度,但食品安全形势依然十分严峻,从源头、生产到流通的各个环节都存在安全隐患,中毒事件时有发生,人民群众对食品普遍缺乏安全感。农业、工商、卫生、畜牧、质检、药监等部门都对食品安全负有监管职责,但依然出现食品安全问题,其根源并不在于法律法规的不健全,而是目前的监管体系存在监管主体多元化、部门职权交叉重复、执法不力等。

一是缺乏合力。我国的食品安全监管体制采取的是多机构分段管理模式:农业部门负责初级农产品生产环节的监管,质检部门负责食品生产加工环节的监管和一些食品的市场准入,工商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责生产企业卫生许可和餐饮业卫生的监管,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监管等工作。这种主体多元化的监管体制从形式上看是增加了部门和人员,但同时带来了新的问题。

二是体制不畅,部门之间缺乏协调和联动,增加了管理的层次,导致成本高、效率低,难以形成监管合力,不可避免地出现执法漏洞。这样就出现了食品安全"都管但都管不好"的局面,也为一些部门权力寻租制造了借口。食品安全执法中出现,多个监管部门管不了油条摊,管不了毒豆芽。

三是手段落后。检测结果是行政执法的重要证据。然而在检查过程中,对于违法行为的检测手段相对落后,不能及时有效地进行指标检测。

四是责任不明。现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制。

因此,"有法不依,执法不严,违法不究"成为我国食品安全监管部门执法中的一个顽症,究其原因,不外乎是执法人员对法律法规的理解和运用能力不强、碍于情面和各方压力办"人情案"以及部分执法人员以权谋私、地方保护等等。给不合格的食品流入市场创造机会,而一旦发生食品安全质量问题追究行政责任时,职能部门则相互推责、敷衍塞责。结果是都有权力,都无责任,使食品安全监管责任追究流于形式。

二、食品安全综合执法的紧迫性

法律的尊严是执行出来的,而不是制定出来的。无论多严密、多完善的法律,还必须经由各级政府职能部门的正确施行,才能真正发挥其保障食品安全的强大规范作用。在现今的食品安全监管中,执法不力的问题不容回避。改革执法方式,实施综合执法已迫不及待。

(一)食品执法现状的紧迫要求。现行食品安全的行政审批权、行政执法权在横向上即在政府部门之间仍存在一些职权不明、职权交叉的问题,导致在执法实践中政出多门、多口管理、重复执法、交叉执法,既增加了执法成本,又加重了行政管理相对人的负担。食品安全执法采用行政命令、突击性的运作方式,管理成本偏高,效能偏低,反复性大,缺乏活力。形成“突击整治--情况好转--重现问题?突击整治”的低水平循环,缺乏科学性、经常性、规范化管理,政府管理成本增加,食品安全形势依然。现行的食品安全执法机制已远远难于对日益繁复的食品安全进行有效监管,现有行政执法资源亟需整合。

(二)食品安全政策的紧迫要求。日前,国务院印发的《关于加强食品安全工作的决定》中要求:坚持统一协调与分工负责相结合,严格落实监管责任,强化协作配合,形成全程监管合力。河北省人民政府印发的《关于开展食品安全联合执法的意见》要求建立食品安全联合执法启动模式,同时要求县(市、区)食品安全联合执法大队实行集中办公。《中华人民共和国食品安全法》等相关法律法规和政策要求,加强食品安全监管综合执法工作,建立统一、协调、权威、高效的食品安全监管体系,加大对食品安全违法违规行为的打击力度。

(三)重视民生民本的紧迫要求。“民以食为天,食以安为先”。食品安全关系到人民生命安全和身体健康,关系到经济发展和和谐社会构建的大局。国务院印发的《关于加强食品安全工作的决定》中建立健全食品安全责任制,上级政府要对下级政府进行年度食品安全绩效考核,并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。因此各级政府应将食品安全监督管理工作作为保障民生的重要措施,列入各级国民经济和社会发展规划,逐年增加财政投入,不断加强食品安全监管机构、队伍、检验检测设备等食品安全保障体系建设,实现食品产业规模与监管能力同步增长。

三、食品安全综合执法体制和运行机制

综上实施,整合执法资源,实行食品安全综合执法,是实施食品安全高效能长效监管的必然要求,是全面推进依法行政的重要举措,是解决食品安全多头执法、重复执法、执法扰民等“难点”问题的有效途径。应参照相对集中处罚的模式,在不改变现行法律规定和部门职责的基础上,探讨和研究实施食品安全综合执法体制和运行机制。

(一)执法制度要建立健全。成立由政府主要领导任主任,各有关单位“一把手”组成的食品安全监管委员会。食品安全监管委员会下设办公室。成立食品安全综合执法大队,大队长由食品安全监管委员会办公室主任兼任。制定食安办和综合执法大队职责,完善和理顺食品安全监管体制。针对实际工作中反映比较集中的监管空白和交叉问题,抓紧细化各监管部门具体职责。同时建立食品安全监管目标考核制度、例会制度、信息联系制度、行政执法与刑事司法衔接机制、配合协作制度等。应整合食品安全检验力量,建立联动监管机制,通过强化协同形成监管合力,实现全链式监管和无缝衔接。同时综合执法大队也要建立以执法责任明晰化、执法裁量标准化、执法程序流程化、执法方式严格化为目标,制定法制化、科学化、精细化各类执法执勤制度。建立24小时食品安全举报电话,推行食品安全有奖举报制度,畅通投诉举报渠道。

(二)执法模式要相对集中。按照“三统一”的原则(统一办公、统一管理、统一行动),以“整合执法资源、强化监督检查、提高行政效能”为目标,构建各单位联管、各部门互动、职权明晰、指挥通畅、协调有力的食品安全综合执法监督检查管理体系,坚持政府统一领导、部门各司其职、各负其责为主、联合执法为辅的原则开展工作。根据情况开展专项食品安全联合执法活动,开展常态化联合执法活动。一是统一办公。食品安全综合执法大队在食安委办公室挂牌,单独设立办公室,设置并公开举报电话,集中办公。二是统一管理。食品安全综合执法大队所抽调人员必须与原单位工作脱钩,服从领导,集中精力,全身心投入到工作中(抽调人员在原单位的职务、工资及福利待遇保持不变);各中队抽调队员要熟悉本领域法律法规,对执法业务精通,具有行政执法资格,持有行政执法证;年终,执法大队要对每位抽调人员出具年度考核结果;对工作能力强、业绩突出的工作人员食安委给予嘉奖,并在干部提职晋升中给予优先考虑。三是统一行动。抽调人员归食品安全综合执法大队直接领导,不参与原单位的执法活动;统一配备执法车辆,统一安排,统一调度、统一执法。

(三)执法手段要科学创新。一是执法法制化。食品安全监督涉及多部门的诸多法规法规,依法执法非常关键,应由法制机构加强对食品安全各类执法行为的合法性审查。二是方法标准化。推行行政执法勤务区工作模式,以街道办事处或乡镇政府为依托,合理划分执法区域,在行政执法勤务区中,实行定人、定岗、定责,通过日常巡查和专项执法相结合的方式开展工作,使行政执法看得见、摸得着、见成效。三是方式现代化。研究在食品安全执法中导入IS09000国际质量标准体系认证,提高食品安全执法的现代化水平。建立统一的食品安全执法信息共享网络,使各部门随时了解当前食品领域的安全形势,从整体上节约监管成本,有利于政府部门及时做出决策,把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。四是模式创新化。建立食品安全综合执法系统平台,采取省市两级统一建库,省市县三级统一管理,省市县及所队四级统一应用架构,通过搭建执法办案、执法监管、执法考评、执法培训、执法信息五大模块,实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法培训网上进行,确保案件录入标准化、案件查询精确化、案件监督随时化。

(四)执法行为要充分保障。一是执法经费有保障。建立日常办公经费保障制度。食品安全综合执法大队日常工作所需经费由财政列支,财政每年安排专项资金保障执法大队正常运转。二是执法设备有保障。根据工作需要配备必要的执法车辆、取证设备等工作所需的设施设备,重点增加现场快速检测和调查取证等设备的配备。各食品安全监管部门根据工作需要和分工,从各自配置的装备中调配必要的执法车辆、取证设备等联合执法所需的设施设备,不足部分由同级财政部门解决。三是执法安全要有保障。建立食品安全综合执法公安保障机制,实现保障关口前移,达到加强现场监控,积极化解和处置食品安全综合执法工作中的阻碍执法、暴力抗法事件。建立联合法院申请强制执行、司法援助等司法配合制度,解决食品安全执法案件执行难的问题。

(五)执法责任要务求严明。一是查处违法要严。加大对食品违法行为的执法和处罚力度,提高制售假劣毒害食品的风险成本。坚决克服过分看重罚没款、看重经济效益的错误认识,做到执法必严、违法必究,对那些故意制售有毒有害食品的违法分子,要坚决移送司法机关追究刑事责任,决不能以罚代刑,一罚了之。二是落实制度要严。注重对执法人员的法律培训和思想道德教育、制订严密的工作纪律和内部审批程序、建立大案要案领导集体决定制度,不断强化执法和执法监督,使法律法规落到实处。实行目标管理、绩效管理,把区域管理水平与管理执法人员的工资收入挂钩,实现优质优奖、劣质处罚。充分发挥执法队员的积极性和能动性。三是追责问责要严。落实责任制和责任追究制,从制度上保障食品监管工作顺利进行。强化责任意识,使权力与责任挂钩,使责任追究落到实处,优胜劣汰,努力形成一支工作高效、执法严明的监管队伍。

(六)执法监管要常抓不懈。一抓长效监管。积极探索食品安全综合执法长效管理机制,改变领导检查或逢年过节一阵风的突击式管理方式。当建立综合食品安全执法组织后,要作为一项长期的工作来抓,反对上级督查时猛抓,上级走后放松的工作方式。二抓应急处置。由食品安全综合执法机构联合有关部门建立较为完善的食品安全应急处理体系。加强应急队伍建设,强化应急装备和应急物资储备,提高应急风险评估、应急检验检测等技术支撑能力,提升事故响应、现场处置、医疗救治等食品安全事故应急处置水平。制定食品安全事故调查处理办法,进一步规范食品安全事故调查处理工作程序。三抓监督检查。人大常委会对食品安全综合执法机关是有依法行政实行法律监督和进行检查评议;政府法制部门对食品安全执法机构的执法资格、执法依据、执法程序实施检查;纪检、监察、检查应对执法机构、人员违法违纪行为实施监督;支持新闻单位强化舆论监督。总之要建立完善的监督网络体系,实行对食品安全综合执法的有效监督。

本文作者系河北省衡水市政府法制办李威,原题为食品安全综合执法体制和运行机制研究


| 食 | 药 | 法 | 苑 |

食药监管及法律研究者的资讯新媒体

微信号:FoodandDrugLaw

欢迎转载,但请务必注明源自食药法苑

文章观点仅供参考,不代表本公众号赞同


阅读是一种修养,分享是一种美德!投稿请发:fda001@126.com

觉得不错,请点赞↓↓↓