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专访欧洲食品安全局局长:食品安全关乎政治,但科学必须独立.

健言2019-04-12 15:59:08





2015年7月7日,欧洲食品安全局局长伯恩哈特•乌尔接受南方周末记者专访。
有时候科学家传播的内容,监管部门并不爱听,因为还没有找到解决方法。这时候科学家会说:对不起,我们必须发表出来。

重建消费者对食品安全的信任并不容易,ESFA是欧盟最开放的机构之一,民众可以随时旁听会议。只有公开、透明才能重建信任。

南方周末记者 郭丝露 发自意大利帕尔马市
编辑|蒋昕捷

在帕尔马这座以火腿闻名的小城里,隐藏着欧洲食品安全体系的“两座大山”之一——欧洲食品安全局(European Food Safety Authority,以下简称ESFA)。

如果说欧盟委员会是欧洲食品安全体系中的管理者,那么ESFA就是冷静的观察者和科学家。在“科学评估”和“行政管理”分而治之的“欧洲模式”中,二者平起平坐。国人在新闻中看到的“油炸食品和烟草含相同致癌物丙烯酰胺”“甲基汞含量较高的鱼类要少吃”等警示信息,就源自这里。

如何保持ESFA的“独立性”,排除行政管理者的牵制这也是2014年7月上任的欧洲食品安全局局长伯恩哈特.乌尔(Bernhard Url)所面临的难题。

乌尔来自奥地利,在欧洲食品安全体系中工作十余年,历任ESFA科研小组科学家、ESFA管委会成员。2015年7月7日,在接受南方周末记者专访时,乌尔反复强调“风险评估必须独立”。

“科学与政治无关。”他说。

“风险评估和风险管理最好分开”
南方周末:食品安全领域有一种说法,只有爆发大规模的食品安全危机,才能驱动监管体制改革。你认同这种说法吗?

乌尔:我并不同意一定需要有食品安全危机,才会让政府转变。不过我也认同一个事实,在上世纪90年代,欧洲面临最严重的食品安全危机是疯牛病,加上前些年马肉冒充牛肉等事件,这让欧盟领导人觉得食品安全管理体制需要改变,ESFA正是这种转变的产物。

管理者从疯牛病事件中学到最重要的一点,就是风险管理和风险评估最好分开。2002年,欧盟委员会决定设立一个独立的风险评估部门,这个部门层级要够高,ESFA由此而来。

EFSA提供科学建议,将这些建议交给位于布鲁塞尔的欧盟委员会。欧盟委员会不止考虑科学问题,他们还会考虑经济、宗教、政治等其他因素。

我认为欧洲模式非常恰当:风险评估是纯科学的事情。如果你不喜欢这届欧盟委员会成员,只需要投反对票,每隔4-5年管理层就可能变更。但食品安全风险评估是可持续的。

南方周末:美国FDA身兼食品安全风险管理与风险评估,中国一方面效仿FDA,建立国家食品药品监督管理总局,另一方面又参考欧洲模式,将风险评估中心放在卫生部门,相对独立。这种制度设计在中国国内也有争议,你怎么看?

乌尔:美国模式有好有坏的。优势是,食品安全的风险评估部门和风险管理部门可以更好地对话。实际上,在食品安全领域,风险评估、风险管理和风险交流共同组成了一个三角形,三个角之间需要有持续的信息交换,将科学评估和管理放在一起,就能够保证这种交流的及时可靠。

但这样做也存在风险,这正是欧盟想要避免发生的事情——风险管理会影响风险评估。这就是为什么在经历疯牛病事件之后,我们要说:等一下!我们不愿意让风险管理影响风险评估,因为食品安全管理难免受到来自经济、产业界和政治因素影响,但科学评估必须独立。

南方周末:你刚用手画了个三角形,看手势,似乎风险管理是三角形最顶端的那个角,意味着管理最重要吗?

乌尔:我所说的三角形是等边三角形,可以随意转动。在欧洲的食品安全管理体系中,风险管理、风险评估和风险交流同等重要。

ESFA进行食品安全科学评估,也和风险管理部门一起负责风险交流,我们负责三角形中的两个角。和风险管理部门合作是非常重要的,因为我们要确保消费者针对某个事件能够得到一致的信息,不然会引起公众舆论的混乱。如果ESFA的科学家提供一种说法,管理部门又做出另一种解释,公众会问:嘿,你们疯了吗?


管理者不同意,也得公开发表建议
南方周末:ESFA的风险交流也是相对独立的,但你们和风险管理部门是否存在矛盾和重叠的地方?

乌尔:大部分时间,我们和风险管理部门在对外传播上的步调是一致的,因为我们有共同的传播目的:维护公众健康。我们更多的从科学角度传播健康理念,他们则更多的从政治角度,比如制度法规来传播。

有时候,我们传播的东西,风险管理部门并不喜欢听到,这时就会出现不同的声音。他们会说,你们指出的问题,我们风险管理部门还没有找到解决的方法。所以拜托你们,停止传播这个消息。这时候我们就说:对不起,我们必须发出来。

南方周末:你们与风险管理部门在对外口径上的这种分歧,会让公众困惑吗?

乌尔:如果这种分歧被放大化,会让公众疑惑。但我们一般都会做好沟通,会在发表之前和欧盟委员会开会,向他们解释清楚。我们找到一个并不会让公众困惑,又能够表达各自观点的方式。

南方周末:ESFA的另一主要职责,是给欧盟委员会和相关成员国提出食品安全方面的科学建议。你们提出建议,会被管理部门否决吗?

乌尔:我们独立决定要向欧盟委员会提什么样的建议,欧盟委员会也有权决定要不要听从。

不采纳的可能性是存在的,但他们说这些话的时候,必须很小心,因为我们的所有建议,都是在网上对社会公开的。

欧盟委员会最好准备好草稿去解释,因为人们会问:ESFA明明建议你们这样做,为什么你们要那样做?这时委员会可能说,是因为经济增长、宗教、产业发展等原因。

南方周末:ESFA内部最高权力机构是它的管理委员会(以下称管委会),管委会能决定ESFA的科研团队的任免,但管委会成员是由欧盟委员会任命的。在这种情况下ESFA如何保持科学独立性?

乌尔:ESFA管委会成员是独立的个体,他们并不代表任何利益,包括政府、消费者和企业。任何欧盟公民都能够申请成为ESFA的管委会成员,欧盟委员会在所有申请者中,根据他们的个人经历和专业背景,选出一部分人。

不过,ESFA的科学部门仍是完全独立的,管理委员会在科学方面没有任何决定权。每隔一定时间,我们会根据专业性和独立科学能力提供ESFA候选科学家名单,管委会要做的,就是批准这些人加入,仅此而已。

南方周末:也就是说管理委员会做的只是确保程序合法?

乌尔:没错,就算是管委会不喜欢我们的选择,也不能说:我不希望张博士进来,他得被踢出专家组。因为管理委员会的会议是公开的,录音都可以在网上找到,每个人都可以听到他们的谈话,所以不可能出现“因为不喜欢某个人就把它踢出群”的情况。
企业会不会“绑架”标准?
南方周末:作为一个风险评估的科学机构,在独立性之外,如何让民众相信这种“独立性”也很重要。ESFA在疯牛病等危机后成立,如何获得社会信任?

乌尔:疯牛病之后,信任的确是一个问题。消费者们觉得欧洲的食品安全管理有缺陷,他们常问:为什么这样的事情会发生?

重建信任并不容易,因为一旦政府失信,需要非常长的时间恢复信心,你必须要透明、公开、开放,这样人们才会觉得“好吧,你还是可以信任的”。你只能通过日复一日的工作重获信任。


南方周末:为了重获信任,ESFA所做最重要的工作是什么?

乌尔:ESFA是欧盟里面最透明的机构,你可以在我们的网站上看到我们所有的工作,我们有许多公开会议,民众可以随时过来旁听我们的会;在一个科学问题得到解决后,我们会有公开咨询,在网络上全欧盟5亿公民都可以评论。

南方周末:ESFA主要是负责科学评估,但以制定标准为例,确定一种食品“是否安全”仍有一定弹性,企业会不会试图干预标准制定?

乌尔:ESFA所建议的“基本健康指导标准”,建立在动物实验数据的基础上。

当然企业会说,在这个标准之下的食品,也可能也是安全的,因为食品安全的评估可以有多重标准。但我们认为,企业有制定标准的自由,但企业标准只能高于法定标准,一旦低于法定标准,产品就不能出现在市场上。

南方周末:中国今年新修订的食品安全法提出社会共治,希望消费者、行业协会、企业、媒体等相关各方一起参与治理食品安全,这方面ESFA有什么经验?

乌尔:我认同社会共治的概念,这也正是ESFA的作用之一:不仅仅扮演食品安全科学引领者的角色,还要和NGO、消费者协会、企业和政府合作,为全社会建立食品安全的“生态环境”。

我们必须承认,食品安全是生产出来的,不能“被控制”。作为监管部门,能控制的只有产品标准。但食品安全意识和责任感,得在人们日常的生产和培训中潜移默化地形成,这需要相关各方的参与。
本文刊载于2015年7月23日南方周末。未经授权,不得转载。点击阅读原文,查看专访美国FDA前局长玛格丽特·汉贝格、驻华办公室主任克里斯托弗·希基报道。




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